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学前教育三大体制如何优化
出处:中国教育报 发布日期:2019-01-23  

    “2010年以来,我国学前教育进入了快车道,目前入园难问题有效缓解。但从总体上看,学前教育仍是教育体系的短板,主要体现在发展不平衡不充分,政策保障体系不完善。面对制约学前教育发展的突出问题,‘深化改革规范发展’这八个字含义深刻。”日前,教育部基础教育司司长吕玉刚在“学前教育深化改革与发展研讨会”上说。

    前不久,《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布,对新时代学前教育改革发展作出了顶层设计和系统谋划。为贯彻落实好《若干意见》,北师大首都教育经济研究院、中国教育与社会发展研究院联合主办了此次会议,与会专家学者围绕财政体制、管理体制、办园体制如何优化展开了研讨。

    财政体制:投入比例与机制尚需突破

    近年来,我国学前教育经费投入实现大幅度增长,2017年总投入为3255亿元,比上年增长16.11%。但总体来说,经费投入现状可以用“三个比较低”来概括:一是投入水平比较低,二是财政性投入占比比较低,三是财政投入中中央财政占比比较低。此外,在投入机制方面,各级学前教育生均拨款制度还不够完善,省以下分担机制还不够明确,促进多元投入的机制还不够健全。

    《若干意见》明确提出,健全经费投入长效机制,主要有三项措施:一是优化经费投入结构,逐步提高学前教育财政投入和支出水平,中央财政继续安排支持学前教育发展专项资金。二是健全学前教育成本分担机制。三是完善学前教育资助制度。

    “我们要坚持政府主导,建立公益普惠的学前教育公共服务体系,那么,政府投入比例多大才能实现政府主导?这个钱投到什么地方去?在经费投入机制方面省级政府起什么作用?”北师大经济与工商管理学院教授袁连生连发三问。

    袁连生进一步阐释说,国际上一个大趋势是OECD(经济合作与发展组织)国家政府投入学前教育的比例在普遍提高,学前教育免费的国家在增多。我国强调政府主导,应该确定一个比例界限,还要明确是体现在主要投入到实现公益普惠办园方向上,还是体现在《若干意见》提出的到2020年全国公办园原则上达到50%这一办园比例上。此外,以县为主的管理体制下,区县的财政支出压力很大,应明确实行省级统筹,适当增加和上移省级支出责任。

    “从生均财政投入来看,相对于其他教育阶段,学前阶段最不均衡。核心问题是政府分担比例过低,政府在某些特定幼儿园分担比例过高,幼儿园保教费对于一部分家庭可负担性有非常大的挑战,越穷的孩子分担比例越高。”北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉分享了一项研究,并提出目前的投入方式如果不改,投入更多的钱可能是在增大不公平。

    管理体制:政府主导意识的落实需要支撑

    针对我国学前教育监管体制机制不健全的现状,《若干意见》提出,健全管理体制,认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的管理体制。落实监管责任,建立健全教育部门主管、各有关部门分工负责的监管机制。

    “政府主导是实现学前教育公益普惠的根本保障。”贵州省教育厅学前教育处处长谢旌深有体会地说,贵州省学前教育2011年后之所以能取得较大发展成效,关键在于政府重视。“我们要形成完善的体制机制,政府主导非常重要。政府主导不能只是喊口号,主导意识的落实需要几个支撑:一是要配备足够的监管队伍,二是要用目标任务引导,三是要对各级政府督导。”

    中国学前教育研究会管理专委会主任柳倩,考察了一个省的地方政府官员在学前教育发展这个板块的考核指标。她观察到两种考核指标,第一种是由政府教育督导委员会办公室牵头的,考核对象是人民政府。第二种牵头部门加了一个省委组织部,并说明评价结果作为干部选拔任用的重要依据。结果显示,前者是部分达标,后者是全部达标。

    “当我们把学前教育纳入对政府和主要官员的考核时,尤其是作为干部选拔任用的重要依据时,是不是可以产生更明显的标尺效应?”柳倩提出了自己的思考。

    在奕阳教育集团董事长张守礼看来,目前我国学前教育在管理体制上基本纳入义务教育,政府主导、全面管控学前教育的时代已来临。当前管理上的一个难点是,怎么升级完善现有的普惠性民办园管理制度,促进非营利机制的发展。

    办园体制:理顺管理关系明确类型概念

    改革开放以来,我国办园体制经历了从“部门办园与集体办园‘两条腿走路’”,到“以公办园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合”,再到“以政府为主导、社会参与、公办民办并举”的发展阶段,由此形成了公办园、公办性质园、民办园等不同类型的幼儿园。按照《民办教育促进法》相关规定,现有民办园将进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。

    为扩大学前教育资源供给,《若干意见》提出,大力发展公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位,特别是普通高等学校举办公办园。鼓励社会力量办园。政府加大扶持力度,引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

    “如果我们想实质性地解决学前教育普惠资源有效供给的问题,真正的抓手不在于投入的研究,而在于办园体制的解决。”渤海大学教育科学学院教授王东说,现有的办园体制有些混乱,需要从法制上、管理体制上进行简单化、清晰化的梳理,使得它们的性质、经费来源、管理模式得以明确并纳入管理系统,而这正是建立有效学前教育供给体系的基础性条件。

    北师大中国民办教育研究院院长周海涛发现,《若干意见》发布后,一些地方政府在民办园的性质选择上存在困惑,有的地方把普惠园等同非营利园,有的地方在非营利园里又分出非营利普惠园和非营利选择园。因此,他建议对新政精准解读和实施的过程中,要进一步捋顺这些关系。

    怎么理解营利园和非营利园?公办园和公办性质园怎么界定?公办园是不是就是普惠的?“我们现在老是把收费当成判断营利不营利、普惠不普惠的标准,这是有问题的。”北师大学前教育系教授冯晓霞说,现在大家普遍感觉收费低就是普惠的,这是两回事,收费低也可以通过降低质量、克扣孩子伙食来营利。因此,政府对各种类型园的基本概念要有清晰的界定。

    会议最后,全国人大常委会委员、中国教育与社会发展研究院副理事长庞丽娟教授,结合《若干意见》精神对与会者所讨论的学前教育管理体制、财政体制和办园体制进行小结性发言,强调了建立健全政策保障机制和学前教育立法的重要性。


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